長沙市經濟適用住房貨幣化補貼的實踐與思考

　　□ 長沙市房產研究中心副主任  陳敦旭

　　面對國際金融危機對我國經濟帶來的不利影響，我國確定了擴大內需、促進經濟增長的重要措施。在這種形勢下，保障性住房建設將面臨什么樣的發展態勢？在我國當前構建和諧社會的政策背景下，如何有效地解決城市低收入家庭住房問題，是政府部門堅持“以人為本”執政理念和貫徹科學發展觀的重要體現，也是各級政府的重要職能和根本任務。今年7月21日，長沙召開了全市全面實施安居工程動員大會，出臺了一系列安居政策，其中有一項重要的舉措就是停止新建經濟適用住房，全面實施經濟適用住房貨幣化補貼方式，在加速解決城市低收入家庭住房困難問題方面取得了突破性進展。

　　一、長沙市實施經濟適用住房貨幣化補貼的背景

　　長沙市住房保障工作自1998年《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》發布開始啟動，從理清思路、構建體系入手，不斷創新機制，著力完善政策，逐步形成了以經濟適用住房和廉租住房制度為主的住房保障體系，有效地改善了低收入家庭的住房條件和居住環境，取得了明顯成效，維護了社會和諧穩定。但隨著經濟社會的發展和城市人口的集聚，居民收入差距進一步拉大，居民對居住環境的要求在不斷提高，全市住房建設的任務仍然十分艱巨。

　　（一）住房保障任務仍然艱巨

　　1、低收入家庭住房保障的壓力很大。

　　目前，全市經濟適用住房保障對象積壓戶還有3.15萬，2008年還將新增0.5萬戶，如果按目前的建設速度，至少需要5年以上方能解決。

　　2、舊城改造任務繁重。

　　全市二環線以內仍有4.2萬棟，5萬多戶、18萬多人生活在成片棚戶區和城中村內，面積達到近1000萬平方米，中心城區還有6000多戶、2萬多人的散居居民的居住條件亟待改善。

　　3、各類特殊群體的住房困難也很嚴峻。

　　全市還有235家企業5.4萬余名職工未享受房改政策或存在住房困難問題，還有近50萬外來務工人員的住房條件普遍較差和數以萬計的新就業人員面臨著無力購房的現實困難。

　　（二）保障性住房集中建設有形成國外出現的“貧民窟”趨勢

　　長期以來，長沙和全國大多數城市一樣，經濟適用住房保障和廉租住房實物配租主要采取集中新建的方式，考慮到土地成本等因素，保障性住房的選址，一般是在城市的外圍，交通、學校、醫院、社區等基礎配套設施條件相對不很完善。隨著住房保障制度的深入，按照過去的住房保障操作模式，由于缺少相關配套設施，保障性住房在實際運作過程中，容易迅速淪為國外已經出現的“貧民窟”。

　　（三）土地資源利用效率低，保障性住房建筑質量不高

　　目前，長沙土地資源十分有限，而政府新建的保障性住房，容積率一般控制在1.2左右，土地利用效率低，沒有充分發揮土地資源的效用，而且此種開發利用方式與國家提出的節約集約土地相矛盾，另一方面，考慮到建設成本等因素，保障性住房一般建筑質量不高，其與周邊質量相對較好的商品房形成鮮明的對比，這些區域有可能形成新的城中村，10年、20年后又可能成為新的舊城拆遷。

　　（四）原有的審核方式難以完全做到公平公正

　　近年來，長沙逐步健全和完善了住房保障體系，大力解決城市中低收入住房困難家庭的基本住房需求。但目前，仍存在政策性住房供應對象標準把握不準確，供應程序不夠規范等問題，致使政策性住房沒有完全真正落實到城市低收入住房困難家庭，群眾對此意見頗大。

　　二、長沙市經濟適用住房貨幣化補貼的主要做法

　　（一）明確了補貼對象和條件

　　經濟適用住房貨幣補貼申請對象分為家庭申請人和單身申請人。家庭申請人是指符合法定結婚年齡的夫婦組成的家庭以及離異或喪偶帶子女的單親家庭；單身申請人是指年滿30周歲以上（含）的未婚人員以及離異或喪偶不帶子女的人員。申請人必須同時符合下列條件：（1）具有本市城區常住戶口5年以上（符合本市安置條件的軍隊轉業人員不受此限制）；（2）無房戶或住房困難戶。無房戶是指未享受過福利分房且無私房的家庭，住房困難戶是指人均住房建筑面積低于12平方米的家庭；（3）低收入家庭：家庭人均可支配收入低于我市上年度城區居民家庭人均可支配收入的75%。棚戶區、片區改造等重點工程拆遷戶申請經濟適用住房貨幣補貼的，其被拆遷房屋產權面積低于45平方米，且再無其他住房，年齡以法定結婚年齡為準，不受落戶時間限制。

　　（二）明確了資格審定程序

　　制定《長沙市廉租住房審批操作規程（試行）》和《長沙市經濟適用住房貨幣補貼審批操作規程（試行）》兩個操作性文件，嚴格保障對象資格審定程序。原來實物分配經濟適用住房，是按政策界定分配資格。因為界定的標準本身存在模糊空間，對申請對象審核時往往做“好人”，由于“把關”不嚴或難以“把關”，容易出現漏洞。實行住房貨幣化補貼改革，將“資格界定”變為“資格審定”，把以前的漏洞堵上。資格審定時明確標準，嚴格把關，特別是充分發揮基層組織的作用，把審查權下放到街道、社區，區房產局審批，市房產局復核，并堅持公開、公示制度。

　　（三）明確了補貼標準

　　經濟適用住房貨幣補貼標準結合商品房與經濟適用住房差價以及國家規定的經濟適用住房保障面積確定，每年根據上年度情況實施動態調整。2008年補貼標準為低收入無房家庭每戶8萬元，低收入住房困難家庭和棚戶區、片區改造等重點工程拆遷戶中享受經濟適用住房貨幣補貼的每戶5萬元。今后每年由市政府根據實際情況適時進行調整，并向社會公布執行。

　　（四）明確了資金來源

　　長沙市政府在全國少見地發文明確，經濟適用住房貨幣補貼所需資金由財政按國家規定的政策籌措，并按照高效便民的原則，實行集中歸集、集中管理、集中撥付，確保資金規范管理。由市、區兩級財政直接安排，2008年市財政安排6億元，五區財政各安排1億元；2009年起根據市政府年度住房保障計劃和財政收入情況，確定當年經濟適用住房貨幣補貼所需資金，由市、區兩級財政按7：3比例安排。

　　（五）明確了產權限制

　　利用貨幣補貼購買的房屋，其產權性質為經濟適用住房，購房人擁有有限產權。通過貨幣補貼購買的住房上市交易時，須全額退回政府發放的補貼款項；也可由產權人全額退回經濟適用住房貨幣補貼款項后，變為完全產權。領取經濟適用住房貨幣補貼購買住房的，如需再購買其他住房，必須全額退回政府發放的補貼款項。所收回的補貼資金劃入經濟適用住房貨幣補貼專戶。

　　（六）明確了購房面積

　　經濟適用住房保障對象在選擇住房時，確定了面積界限。給予經濟適用住房保障對象的自主選擇權，可以根據自己的實際情況選擇合適的住房，政府不指定區域、樓盤，只控制一個面積界限，最大不能超過120平方米，至少也不能少于45平方米。選購面積太大或太少，經濟適用住房保障對象都不能享受經濟適用住房貨幣補貼。

　　三、經濟適用住房新建與貨幣化補貼的比較分析

　　（一）集中興建政府給予的優惠

　　根據《經濟適用住房管理辦法》等法律法規，主要通過政策來減少經濟適用房的開發成本，進而降低其市場價格，對具備購買資格的中低收入者進行間接的經濟支持。經濟適用房的建設，主要享受以下優惠政策：

　　（1）劃撥土地產生的優惠。經濟適用住房建設用地多屬于偏遠地區，以五、六類土地為主。以當前土地拍賣價格計算，五、六類商品房土地基準價每畝在80～100萬元左右。根據長政發[2007]23號文件，國有土地使用權出讓總收入按照5:3:2比例分解，土地成本占50%，城市基礎設施配套費占30%，土地出讓金占20%。同時，經濟適用住房建設項目免收城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金。經濟適用住房劃撥土地只收取50%的土地成本，即優惠了40萬元～50萬元/畝。按容積率2.0以下計算，土地類優惠資金約在300～375元/平方米左右；

　　（2）行政事業性收費優惠：約36元/平方米；

　　（3）配套設施費優惠：約30元/平方米；

　　（4）服務性收費優惠：約27.4元/平方米；

　　（5）財務成本（含銀行利率、開發周期及成本等）優惠：約50元/平方米。

　　商品房與經濟適用住房比較：經濟適用住房政府優惠（暗補）了約440～515元/平方米左右。

　　（二）經濟適用住房集中興建與貨幣補貼政府給予的優惠比較

　　（1）集中興建：按每套經濟適用住房平均面積100平方米計算，通過集中興建經濟適用住房，每個家庭實際享受政策優惠4.4萬元～5.15萬元；

　　（2）貨幣補貼：每戶家庭可享受優惠5萬或8萬元。

　　兩相比較，保障對象通過貨幣補貼方式可享受到更多優惠。而且，貨幣補貼標準實行動態管理，每年調整一次，并向社會公布執行，市民將享受到更多實惠，低收入家庭的住房困難問題將得到有效解決。

　　（三）經濟適用住房貨幣補貼的優勢分析

　　1、有利于提高補貼效益

　　在采用貨幣補貼方式之后，住房補貼可以直接給予符合條件的中低收入階層，相對于實物補貼來說更為直接和靈活。在貨幣補貼方式中，不需要經過開發商之手，通過房屋建設、銷售來過渡到購房者手中，而是直接發放給符合政策要求、需要購房的家庭，避免了過渡過程中的正常磨損和開發商非法占有的現象，提高了實際補貼效益。同時，能直接幫助最需要的人。實行住房保障分配貨幣化，在收入清晰的前提下，給最窮的人和最需要住房的人以最多的住房補助，中低收入者一旦收入改善，就讓其馬上退出保障體系。最后，貨幣補貼標準實行動態管理。貨幣補貼可以以每月沖抵部分房租或貸款月供的形式予以發放，不同于實物補貼中的一次性補貼，這就可以根據各家庭經濟狀況的變動及時調整補貼對象和補貼水平，讓老百姓得到更多實惠，有利于更快解決低收入家庭住房困難問題，可達到住房補貼的效益最大化。

　　2、避免形成貧民窟

　　政府集中興建的經濟適用住房主要分布在四類以下土地上，位置相對較偏遠，而且交通、配套等公共設施還不是很完善，而且遠離城市中心也會使他們產生被隔離于城市之外的心理隔閡，不利于群體心理的正常發展，而且長時間的這種隔離的狀態可能會造成社會在以后的就業、購房等方面社會對該地區的居民的歧視。實行經濟適用住房貨幣化補貼，市民可以在市場上自由選擇符合自己的住房，又可與社會富裕階層分享同樣的住房資源，更有利于加深社會各階層之間的交流與學習，從而避免了由于集中新建導致窮人和富人在居住地域上彼此隔絕、相互不溝通，形成貧民窟現象的出現。

　　3、有利于完善市場機制

　　與實物補貼方式不同，貨幣補貼方式不是通過降低經濟適用房銷售價格來提高中低收入階層的支付能力，而是用直接補貼的辦法解決這部分家庭的居住問題，這就利于完善市場體系、發揮市場機制。一方面，貨幣補貼方式不會改變經濟適用房的正常市場價格，其價格構成與普通商品住房基本一致，這就防止了住房市場上土地出讓方式雙軌制和住房價格雙軌制的出現，有利于市場經濟中的公平競爭，健全了市場機制。另一方面，尊重了保障對象的消費選擇權。在貨幣補貼的機制下，可以讓保障對象根據實際居住與交通需求來選擇符合自己的住房，戶型、大小、地點等均由保障對象自己在市場上挑選。從經濟學的角度來看，只有自己做出的決策才能達到效用最大化。

　　4、有利于房地產市場的健康發展

　　首先，住房保障面擴大，市場有效需求增多。住房保障對象由城市最低收入住房困難家庭擴大到低收入住房困難家庭，保障的覆蓋面將擴大。同時，未享受房改房政策，或存在住房面積不足50平方米的特殊住房困難群體，以及住房條件較差的外來務工人員，或無力購房的新就業人員都將被納入住房保障體系。通過向以上群體提供或開放各類保障性住房，將激發市場有效需求的增多。其次，推動房產一、二級市場均衡發展。貨幣補貼，有利于各類群體根據其實際經濟能力，具體選擇買新房或買舊房，這對于激活二手房市場，形成梯級住房消費結構，均衡房產一、二級市場都將起到積極的意義。

　　四、長沙市經濟適用住房貨幣化補貼的經驗與啟示

　　(一)統一認識，明確原則是前提

　　實施經濟適用住房制度改革，關鍵就是改革經濟適用住房保障方式，運作方式由政府運作改為市場運作，分配制度由實物分配改為貨幣分配，由暗補改為明補，通過發放經濟適用住房貨幣補貼，支持保障對象以自主購房的方式解決住房問題。通過改革，更好地維護社會公平，防止國有資產流失，促進房地產市場健康發展，提升城市品位。在實施中，要遵循以下原則：（1）堅持貨幣化補貼的原則；（2）堅持分類實施、分批解決的原則；（3）堅持公正、公平、公開的原則；（4）堅持先購后補、不購不補的原則。

　　(二)領導重視、落實責任是保障

　　2008年4月份,市委市政府成立了安居工程和棚戶區改造工作領導小組，由省委常委、長沙市委書記陳潤兒和市委副書記、市長張劍飛任顧問、主管副市長任組長，9個區、縣（市）政府和25個市直部門為成員單位，每個部門明確責任領導，協調解決經濟適用住房貨幣化補貼涉及的相關問題。領導小組辦公室設在市房產局，由市房產局黨委書記兼局長石長松擔任辦公室主任，專門統籌協調全市安居工程相關事宜，負責搞好城市低收入家庭的調查摸底、申請申報、標準測算、政策落實等相關工作。市委市政府還將經濟適用住房貨幣化補貼工作納入了績效考核范圍。

　　(三)健全組織、完善政策是基礎

　　去年10月，在全國率先成立了市住房保障工作局，各區房產局也相繼掛牌成立了區住房保障工作局，各街道也明確了分管領導，配備1—2名專職住房保障工作人員，各社區也明確專（兼）人負責住房保障工作，已經初步構建了覆蓋市、區、街道和社區的四級住房保障工作網絡，堅持重心下移、權力下放，各司其職，各負其責。市房產局先后組織50余次專題學習和政策討論，30多次深入基層聽取意見和收集情況，科學確定配套細則的條目，反復討論配套細則內容，出臺了《關于經濟適用住房貨幣補貼資格審批事項的通知》、《關于開展城市低收入家庭住房狀況申報審核登記工作的通知》、《關于健全區、縣（市）、街道、社區住房保障工作機制的指導意見》等20多個安居工程配套文件，逐步完善經濟適用住房貨幣化補貼政策體系，為推動長沙經濟適用住房貨幣化補貼工作的開展奠定基礎。

　　(四)完善考核、嚴格監督是關鍵

　　完善考評機制，市委市政府將經濟適用住房貨幣化補貼工作納入績效考核范圍，定期對責任主體實行考核，充分各級政府各部門的積極性。在組織體系上，切實做到組織領導到位、部門協調配合、機構設置健全、工作隊伍齊全、考核機制完善。另外，還要嚴格補貼資金的發放監督程序。實行舉報重獎制度，對舉報屬實的給予重獎；實行申請人誠信申報，對冒領補貼者和提供虛假證明的單位給予重處；嚴格落實責任追究制度，工作人員在審查和監督管理中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，嚴肅追究責任，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　(五)協同配合、形成合力是保證

　　各級各部門要進一步落實住房保障建設的工作責任，把改善居民居住條件和生活質量作為根本價值取向，把推進工作的過程作為密切聯系群眾、改善黨群關系的過程，建立責權統一的運行機制。堅持兩級政府、分級管理、以區為主、責任在區的原則，將工作責任分解到區，分年下達目標責任。建立信息溝通機制，領導小組定期召開會議，進行工作調度，針對經濟適用住房貨幣化補貼實施過程中存在的問題及時進行溝通，確保信息第一時間到達相關部門。各級各部門要強化大局意識，牢固樹立全市一盤棋思想，認真貫徹落實各項政策措施，加大工作支持力度，爭當“服務員”，不做“攔路虎”，團結協作，齊心協力，共同推動住房保障順利實施。

　　五、實施經濟適用住房貨幣化補貼要注意的幾個問題

　　（一）要堅持以人為本、民生為重

　　由于市場存在著內外部的缺陷，低收入階層在居住方面往往表現為支付能力不足，對和諧社會的構建造成相當大的壓力。對于他們來說，沒有政府的幫助，是不可能解決居住問題或改善居住條件。因此，推進住房保障，必須要以人為本、民生為重。在制定貨幣補貼標準方面，切實維護老百姓的根本利益，最大限度讓利于民，確保保障對象能按新政策買得起房，得到更大實惠，重點解決城市低收入家庭的住房問題，使老百姓充分享受安居工程的實惠，最大程度地爭取老百姓的支持，把好事辦好，把實事辦實。

　　（二）要堅持統籌兼顧、協調發展

　　經濟適用住房貨幣化補貼工作必須按照科學發展、可持續發展的要求，充分考慮低收入家庭的居住現狀、經濟承受能力和需求，統籌安排、分類實施，要做到幾個統籌兼顧。第一個層次是城市低收入家庭和各種特殊群體的統籌兼顧。城市低收入住房困難家庭、進城務工人員、新就業者、困難企業職工等，如果政府條件允許的話，均可以納入到經濟適用住房保障體系。第二個層次是廉租住房保障與經濟適用住房保障的統籌兼顧。以經濟適用住房保障為主，補貼后還可能買不起的家庭，可以考慮通過廉租住房來解決住房問題。第三個層次是經濟適用住房保障與經濟建設、政治建設、文化建設、生態文明建設的統籌兼顧。把經濟適用住房保障同形成節約資源和保護生態環境的產業結構、增長方式和消費方式相結合，實現資源在各個部門各個領域合理的、高效率的配置。

　　（三）要堅持完善體系、強化監管

　　推進經濟適用住房貨幣補貼，是一項系統復雜的工程，必須完善各種保障機制。一是要完善組織保障體系。加強市、區、街道、社區住房保障隊伍網絡建設，搞好業務培訓，加強教育監督，建設一支高標準、高質量、具備高度責任感的住房保障工作隊伍。二是要完善資金保障體系。資金是經濟適用住房貨幣補貼順利推進的一大瓶頸，根據貨幣補貼的實際需求明確和落實，確保資金按時到帳。三是建立公正公平機制。在補貼發放的每一個環節、每一戶受補貼的家庭，都要向群眾公開，讓群眾知道，受群眾監督，避免暗箱操作，確保貨幣補貼惠民政策真正落實到低收入住房困難家庭。

　　（四）要堅持適時調整、改革創新

　　在經濟適用住房貨幣補貼的實施過程中，要密切關注房地產市場的變化。當房地產一級市場出現供大于銷時，可以擴大貨幣補貼憑證發放范圍，有利于刺激市場剛性需求；當房地產一級市場出現供小于銷時，可以縮小貨幣補貼憑證發放范圍，防止商品房價格快速上漲。因此，在推行經濟適用住房貨幣補貼，一是要注重政策創新，不斷加大經濟適用住房政策研究力度，抓緊完善各項相關配套細則，并針對政策實施過程中出現的新情況和新問題，不斷加以修訂完善，保障政策的延續性和時效性；二是要注重模式創新，在經濟適用住房貨幣補貼工作中，充分調動市場積極性，盡量依靠市場，把各種社會資源引入到住房保障中來。

　　（五）要堅持宣傳引導、服務至上

　　發動廣泛宣傳。對經濟適用住房貨幣補貼進行重點報道，整體上把握正確的輿論導向，保持良好的宣傳態勢。通過反復宣傳發動，市民對經濟適用住房貨幣補貼的關注度和知曉率不斷提高，政策知識正逐步深入人心，也為住房保障新政的加快推進打下了堅實基礎。要樹立真正為民服務意識。各相關職能部門要公開經濟適用住房貨幣補貼工作的辦事程序、辦事時限，簡化辦事手續，縮短辦事時限，提高行政審批效率。同時，處處為老百姓著想，特別對一些喪失勞動能力，孤寡老人，要堅持主動上門服務，真正讓老百姓感受住房保障政策的溫暖。