TOPIC3:規劃

　　長株潭城市群的藍圖與目標

　　［編者按］2005年3月14日，在長沙召開了《長株潭城市群區域規劃》成果驗收會，專家評審組一致認為，規劃定位及“一主兩副環綠心”的空間結構形態和提出的發展目標，符合長株潭城市群的發展實際，符合國家全面建設小康社會的總目標，是一個統籌長株潭城市群協調發展的高水平規劃。規劃具有前瞻性，注重了求實性，體現了科學性，突出了操作性。2008年1月1日湖南省政府頒布了《長株潭城市群區域規劃條例》，這又是長株潭城市群繼去年12月14日獲批全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區后又一件大事，為長株潭“兩型社會”建設提供了法制保障。“兩型社會”怎么試？長株潭三市如何協調？如何打造出一個“看得見、摸得著”的“兩型社會”模式？長沙大河西先導區于是應運而生。

　　Part1:長株潭城市群規劃

　　經濟發展，規劃先行。長株潭一體化工作自推進以來，借助世界銀行和國內外一流咨詢設計機構，編制了10多項規劃，初步形成了一個規劃體系。長株潭在新型工業化、新型城市化的建設上取得突破，將帶動整個發展方式的轉變，其示范效應影響深遠，為中部的崛起，甚至對整個國家的發展都將作出巨大的貢獻。

　　經濟發展，規劃先行。長株潭一體化工作自推進以來，借助世界銀行和國內外一流咨詢設計機構，編制了10多項規劃，初步形成了一個規劃體系。長株潭在新型工業化、新型城市化的建設上取得突破，將帶動整個發展方式的轉變，其示范效應影響深遠，為中部的崛起，甚至對整個國家的發展都將作出巨大的貢獻。

　　一、長株潭城市群的規劃范圍

　　長株潭城市群三市市域面積約為2.8萬平方公里。其中核心地區，主要包括長沙市新編城市總體規劃確定的長沙市城市規劃區2893平方公里，湘潭新編城市總體規劃確定的城市規劃區（湘潭市區和湘潭縣域漣水—湘江以北的用地范圍）670平方公里和湘潭縣易俗河—河口地區（含易俗河鎮域、河口鎮域、梅林橋鎮域）約200平方公里，株洲市新編城市總體規劃確定的城市規劃區536.7平方公里（即株洲市轄四區：天元區、蘆凇區、荷塘區、石峰區）和株洲縣淥口地區（含淥口鎮、雷打石鎮、南陽橋鄉、白關鎮）約200平方公里，總面積為4500平方公里左右。

　　二、長株潭城市群區域規劃的目標與內容

　　1．國家戰略層面的目標定位

　　通過長株潭地區產業的集群化，推動本區域經濟一體化，支持湖南省發揮后發優勢，實施反梯度戰略，統籌區域發展，提高湖南省在國內省份中的核心競爭力和區域整體實力。努力發展成為我國中西部地區具有綜合優勢和強大競爭力的主要城市密集區之一，成為輻射與服務中南地區的經濟引擎之一，能在更大范圍、更寬領域、更高層次參與國內外競爭和直接對外開放的區域。

　　2．省域戰略層面的目標定位

　　通過三市經濟一體化的協調發展，實現城市群在湖南省的非均衡極化發展、跨越式發展。努力發展，率先實現全面小康，并帶動湖南省全面實現小康，對全省發揮積極影響和示范作用的區域。成為湖南省經濟發展的核心增長極、高新技術產業集聚區和現代化、生態型的網狀城市群。成為湖南省城鎮化戰略的優先目標和重點實施區域。成為湖南省對外開放的窗口、招商引資的洼地和高新技術的孵化地

　　3. 長株潭城市群核心地區發展目標

　　形成長株潭三市空間布局合理、功能健全、基礎設施完備和共建共享、生態環境共存共生、要素市場一體化、產業發展一體化的高效率、高品質的多中心型城市群地區。形成以長株潭三市城區為增長核、以三市間的快速交通設施（高速公路、快速路、軌道交通）為紐帶的核心區組團，以鐵路和高速公路為發展軸向周邊地區放射的城鎮網絡群體。發展成為經濟繁榮，就業能力提高，人居環境良好，污染得到綜合治理，人地關系協調并體現科學發展觀的示范型城市地區。發展成為在華中經濟圈中具有舉足輕重地位、在國內具有很強競爭力的組群式的特大型城市化地域之一。

　　三、長株潭城市群核心地區的空間結構框架

　　長株潭城市群核心地區的空間結構框架為：“以周邊良好的生態環境為背景，以長株潭北、西南、東南三個功能區為主次核心，三市結合部金三角地區為綠心，突出長沙城區（即長株潭北核）作為核中核的地位，城市中心組團、片區組團和小城鎮構成發育相對完善，區域基礎設施網絡發達，各類空間協調發展，生態循環良好的網絡型的城市化地域，概括為‘一主兩副環綠心’的空間結構”。“一主兩副環綠心”的空間結構，包括了三個主中心組團、四個次中心組團以及十五個片區組團和29個小城鎮組團。

　　北核功能區，即長沙城市功能區，是長株潭城市群核心地區的主核，主要包括長株潭主中心長沙河東中心城區、長株潭次中心長沙河西新城（已含雷鋒鎮）、長株潭次中心長沙星馬新城、高塘嶺組團（已含望城縣城高塘嶺鎮）、星城組團（已含星城鎮）、含埔組團、坪塘組團、丁字組團（已含丁字鎮）、撈霞組團以及周圍空間緊密聯系、功能互補的四個鄉鎮，即朗梨鎮、黃興鎮、烏山鎮、黃金鄉。該功能區屬于城市政府主導發展地區，要求按城鄉規劃協調發展，引導其人居環境品質向較高層次提升，以起到區域示范作用。積極發展高新技術產業和高端服務業。

　　東南副核功能區，即株洲城市功能區，是長株潭城市群核心地區的副核，主要包括長株潭主中心株洲河西城區、長株潭次中心株洲河東城區、栗雨組團、石峰組團、田心組團、荷塘組團、楓溪組團以及周圍空間與其緊密聯系、功能互補的四個小城鎮。該功能區屬于由省級政府提供發展指引，城市政府主導發展地區，規劃控制要求是控制土地資源的合理利用，為高新技術產業發展預留足夠的用地。進一步提升城市建設水平和檔次，建設優良的人居環境，保護生態環境。

　　西南副核功能區，即湘潭城市功能區，是長株潭城市群核心地區的副核，主要包括長株潭主中心湘潭河東城區（已含雙馬鎮）、長株潭次中心湘潭河西城區（已含雨湖區的長城鄉、先鋒鄉、護潭鄉等）、鶴嶺組團、易俗河組團以及周圍空間與其緊密聯系、功能互補的一個行政鄉，即河口鄉。該功能區屬于城市政府主導發展地區，為促進其經濟社會快速協調發展和城鄉規劃管理建設水平的提高，實現區域協調和城鄉統籌發展，應對其區域內經濟社會發展項目提供重點政策扶持，積極引導其沿著科學合理的軌道走新型工業化道路和健康城市化道路。

　　綠心功能區，即三市結合部金三角地區的范圍和控制、引導要求，主要是指三核之間的交界地帶，三市結合部，該區域是長株潭城市群的“綠肺”，主要包含區域綠地和生態保育涵養、休閑度假兩類主要功能和少部分生態型新興產業功能。

　　四、長株潭城市群的演進時序

　　長株潭城市空間形態的演進應以三市城市現狀用地為基礎，逐步向外擴張，總體呈現出近期三核同步增長，遠期和遠景逐步向綠心發展。演進態勢、具體空間結構發展時序如下：

　　1．近期（2010年以前）

　　以長沙中心城區、湘潭城區、株洲城區為核心，采取內涵式的緊湊集中發展，引導有序外延，重點建設三市各自環線、三市間公路外環、潭望高速公路等基礎設施建設項目。推動湘潭－株洲聯合發展，搞好湘潭和株洲的路網銜接和空間隔離，預留三核中間地帶的發展空間，為未來多種發展模式提供可能性。

　　2．遠期（2011～2020年）

　　長沙城區主要向東發展，并加快向南發展的進度。湘潭城區主要向北發展，兼顧向東。株洲城區主要向河西發展，搞好與湘潭的路網和綠色空間的銜接，適度向北，考慮與長沙市東部開發區功能和道路上的銜接。營造三核相向發展的演進態勢和空間框架，在三核中間地帶開辟文化娛樂、旅游度假和生態保護區域，并保留三核中間地帶與三市原中心城區的隔離空間。

　　3．遠景（2021～2050年）

　　長沙、湘潭、株洲城區形成三核，并繼續相向發展，逐步形成具有良好生態環境為背景的綠心，并在中間鑲嵌若干高品質的新型城市功能區。遠景2050年左右形成一個人口為800萬—1000萬，面積約為4500平方公里的疏密有致的城市群空間網絡。形成三主四次十二組團，主要包括長沙的中心城、河西新城、星馬新城、高星組團、含浦組團、撈霞組團、暮云組團、黃花組團，湘潭的河東城區、河西城區、鶴嶺組團、響水組團、昭山-易家灣組團、易俗河-河口組團，株洲的河東城區、河西城區、新馬組團、云田組團、淥口組團。

　　五、長株潭城市群試驗區新模式

　　隨著長株潭城市群“兩型社會”試驗區建設不斷向縱深推進，這個沿湘江而生的城市群城市化步伐將不斷加快，生態環境將越來越美。將從5個方面著力，將長株潭城市群建設成為全國資源節約型和環境友好型社會綜合配套改革試驗區。

　　（一）探索資源節約生產生活模式

　　以節能、節水、節材、節地、資源綜合利用和發展循環經濟為重點，強化規劃引導，推進技術進步和結構調整，建立健全資源節約的體制機制。形成資源合理開發、高效利用、循環使用的生產生活模式，率先為國家探索資源節約型城市群發展模式做出積極貢獻。建立健全促進節約集約用地的激勵和約束機制，建立節約利用土地的評價考核體系。按照同地同價、合理補償原則，積極推進征地制度改革，大力推廣長沙新河三角洲“立體開發”等節地模式，最大程度利用城市土地。科學劃分現代都市農業控制線、基本農田保護區，探索農村集體建設用地流轉交易許可制度，最大程度地保障糧食安全。推進企業內部、企業間、產業間、園區間、城市間的循環，使長株潭城市群實現資源的最優配置，建立再生資源回收利用的體制，形成資源高效利用的產業鏈和區域循環經濟生產模式。深化資源價格體制改革，建立能夠反映資源稀缺程度的價格形成機制。建立和完善促進資源節約的監督管理機制。制定和實施有利于資源節約的政績考核，完善有利于資源節約的法律法規和政策體系。

　　（二）建設環境友好的宜居區域

　　把良好的生態環境作為新型城市群建設的生命線。對區域內的工業布局、產業政策、污染防治、環境監管進行統一的規劃、同步治理，形成區域環境同治的合力。突出治理株洲清水塘、湘潭竹埠港、長沙坪塘等重金屬污染區域，積極解決歷史遺留的環境問題。到2010年，湘江水質、區域的空氣環境質量、聲環境質量均要得到全面改善。建立區域環保的財政投入增長機制、企業治污補貼機制、市場化的排污收費機制、生態建設與保護的補償機制和融資機制，推進長株潭四類主體功能區建設。建立綠色消費扶持制度，強化產品的“綠色”認證，通過環境友好的消費，帶動環境友好的產品和服務。鼓勵科技創新，加強重金屬污染治理技術攻關和應用，使資源開發和利用，控制在生態環境可自我更新范圍之內。

　　（三）建立“兩型社會”產業結構和服務體系

　　推進科技創新、產業聚集、結構優化，提高資源效率利用效率和綜合利用水平，減少污染物的排放，形成以資源節約和環保型產業為主導、合理分工、優勢互補、聚集發展的產業新格局，率先走出一條新型工業化道路。在城市群范圍內，探索建立優勢企業牽頭、跨市分工協作的機制，統籌區域產業發展，推進區域產業資源整合與產業一體化發展。從整體上規劃和設計長株潭服務業尤其是生產性服務業發展，尤其在物流、文化、旅游等產業上，通過同步改革、統籌發展，進一步打造優勢。以企業為主體，推進三市企業的強強聯合、資產重組、做大做強。建立“兩型”產業發展的政策體制環境。從優勢產業扶持、衰退產業援助兩方面，強化對老工業基地的改造扶持機制。加大對國企改革的支持力度，促進國企技術升級，加大對大企業重組的支持，扶持中小企業發展，促進中小企業與大企業銜接配套，打造特色產業鏈。制定加快園區改革和發展的政策意見，規范園區發展，推進園區“二次創業”和升級。加快建立科技創新的投入增長機制，建立科技創新公共服務平臺，加快形成研發原創、技術園區、產業基地的“鏈式”發展模式。通過投資、財稅、政府采購、節能環保標識等方面，在政策上支持節能環保企業和產業發展，提高資源使用效率；通過建立“兩型社會”發展專項資金，籌組“兩型社會”投資基金，發展創業投資基金，推進信貸資金向“兩型”產業傾斜，在資本市場上形成強有力的支持。

　　（四）基礎設施合理布局與共建共享

　　到2010年，建成布局合理、高效利用的現代化交通網絡、安全可靠的能源體系、“三網融合”的信息平臺、綠色生態體系和完備的湘江防洪設施體系，形成支撐工業化和新型城市群的強大網絡，率先為國家探索區域基礎設施的共建、共享、共管模式做出示范。合理的區域空間結構，是共建共享的基礎。引導三市組團式發展，擯棄“攤大餅”模式，同時配合大運量的城際輕軌等公共交通，引導城市群空間的科學化。對共建共享要求的項目，土地上優先供地，積極探索年租制的供地方式，降低開發成本；稅費上適當減免；收費價格上予以扶持。突破現行條塊管理體制制約，在國土、城建、環保、水利、質檢等領域推進區域性管理。

　　（五）以體制機制創新推動城市群建設

　　長株潭作為三個獨立的行政區域，在城市群建設中，面臨不少體制機制性障礙。加快體制機制創新，建立與構建“兩型社會”城市群相適應的財稅、征地、行政管理和公共服務制度，以及相應的管理模式。按照政企、政資、政事、政府與中介組織分開的要求，以建設服務政府、責任政府和法制政府為目標，深化長株潭三市的政府機構改革，提高行政效能。推進土地規劃、征收征用、供應調節、市場監管等制度創新，探索農村集體建設用地流轉制度，規范發展土地市場，加強土地資源資產管理。以區域開發評價指標、生態環境補償和約束政策為重點，建立生態補償機制和約束機制。通過強制清潔生產審批、預防控制生產全過程污染、排污指標轉讓、產品綠色認證、消費扶持，建立環保型生產和消費機制。加強規劃引導，優化產業布局，推進產業集群發展，明確產業定位，建立三市產業結構一體化調整機制。推進農村和社會事業管理體制改革，建立城市群統籌城鄉發展的新體制。積極推進農村綜合改革試點，建立農村公共服務體系，規范并促進土地承包經營權流轉，健全土地產權體系。建立以居住地登記的“一元化”戶籍管理制度，促進農村居民就業平等。擴大社保范圍，做實個人賬戶，完善城市基本社會保障制度，健全城鄉社會救助。

　　part2:“兩型”社會新藍圖—— 長沙大河西先導區的規劃與展望

　　按照”兩型社會”的建設要求，在湘江以西與株洲、湘潭兩市的連接部，包括岳麓區、長沙高新技術開發區、望城縣和寧鄉縣部分鄉鎮，建設成為”資源節約型、環境友好型”的示范區，總面積約1200平方公里的區域，設立長株潭城市群資源節約型環境友好型社會綜合配套改革試驗區長沙大河西先導區（以下簡稱長沙大河西先導區）,實現長沙、長株潭增長極區域帶動作用。規劃的總體功能構架為”一核、四區、三帶”，以點軸發展理論為指導，實現核心帶動、軸線拓展、區域聯動的布局模式，并實施城鄉統籌的一體化發展戰略。

　　一、長沙大河西先導區規劃的功能構架

　　“一核”是以市政府行政中心區、濱江新城構成區域核心 。

　　“四區”是指高星綜合功能區、高新技術開發區、科教文化產業區、黃金都市農業與農產品精加工區。

　　“三帶”則為金洲大道產業帶、岳麓山人文生態旅游帶、湘江西岸創新創意產業帶。

　　二、長沙大河西先導區規劃的發展目標

　　（一）“五個率先”

　　率先建立國家級循環經濟區，成為全國生態文明建設的示范；率先構建"兩型產業"體系，成為全國節水節地節能節材的示范；率先建設國家創新型科技園區，成為全國創新型試驗區的示范；率先建設城鄉最充分就業區和社會保障全覆蓋區，成為城鄉統籌發展的示范；率先形成有利于資源節約和生態環境保護的體制機制，成為新型工業化和新型城市化的示范。

　　（二）2020年實現“三個基本形成”的具體目標

　　1. 基本形成以自主創新為主要動力的內生型經濟發展模式。構建以高新技術產業、先進制造業、文化產業、現代服務業為主的”兩型產業”體系。在優化結構、提高效益、降低消耗、保護環境的基礎上，到2020年，先導區核心區實現地區生產總值到2020年比2007年翻三番，達3000億元，人均地區生產總值達20萬元以上。

　　2. 基本形成有利于資源節約和環境友好的體制機制。基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式和消費模式，主要污染物排放得到全面控制，可再生能源比重顯著上升，生態環境質量全國領先。到2020年，先導區核心區單位地區生產總值綜合能耗低于全國省會城市平均水平。建成區綠化覆蓋率達到40%以上，空氣質量優良率達95%以上，城鎮污水處理率達100%，城區生活垃圾無害化處理率100%。

　　3. 基本形成城鄉經濟社會一體化新格局。以工促農、以城帶鄉的長效機制基本形成，城鄉一元化的制度體系基本建立，城鄉收入差距明顯縮小，普惠型的社會事業體系、共享型的社會保障體系、創業型的社會就業體系、服務型的社會管理體系基本建成。到2020年，先導區核心區常住人口150萬人左右，城鄉居民人均可支配收入分別達50000元和40000元以上，人民生活水平全面改善。

　　三、長沙大河西先導區建設步驟

　　長沙大河西先導區將按照統籌規劃、分步實施原則，長沙大河西先導區建設分三步走：

　　第一步：起步階段（2008-2012年），先導區骨架基本拉開，起步區（包括雷鋒鎮、含浦鎮、坪塘鎮、高新區部分區域，約120平方公里）主體功能區基本形成；

　　第二步：快速發展階段（2013-2020年），綜合實力全面提升，核心區主體功能區基本形成；

　　第三步：成熟發展階段（2021-2030年），基本實現現代化，帶動輻射能力顯著增強，先導區基本建成。

　　四、長沙大河西先導區的建設重點

　　依據《長株潭城市群”兩型社會”綜合配套改革試驗區長沙大河西先導區建設方案》，長沙大河西先導區主要任務和重點內容是：以探索推進”兩型社會”建設的新體制機制為核心，加快形成八大體系：

　　（一）區域規劃體系：確保先導區的規劃達到國際水準

　　打破規劃編制主體相互脫節、各自為政的舊格局，突出規劃編制的系統性。科學編制先導區的經濟和社會發展總體規劃、城市建設規劃、土地利用規劃以及交通、能源、通訊、生態、小區等專項規劃。先導區的規劃堅決執行”紅線”制度。在規劃編制、審批、實施等關鍵環節上大膽創新。將規劃內容落實到具體空間地塊，合理確定產業區、生態區、居住區和商務區等功能區域。

　　（二）產業發展體系：著力建設若干國家級產業基地

　　在產業發展方向上，注重產業結構的高端化，緊跟世界科技研究與發展前沿，以信息化帶動工業化，以產業優勢與信息化融合造就區域優勢。在產業發展重點上，以發展壯大高新技術產業為主體，著力建設若干國家級產業基地和一批優勢產業集群。鼓勵支持發展以現代金融服務、文化創意和商貿流通為重點的現代服務業；著力發展節地、節電、節水、節材和環保產業。探索產業園區、產業基地開發建設的新模式。整合各類產業園區、產業基地，加大現有產業的改造提升力度，新上項目按照產業規劃要求布局，形成若干特色鮮明、輻射和帶動性強的產業聚集區。制定先導區產業發展指導目錄，完善企業準入和強制淘汰機制。

　　（三）科技創新體系：建設最具影響力的科技成果交易市場

　　探索建設創新型先導區的新機制，積極推動國家級創新型園區試點，形成中部地區最重要的科技創新源。實施一批重大科技專項，鼓勵高新技術產業化。依托全國科技成果交易博覽會這一品牌，建設全國最具影響力的科技成果交易市場。探索以市場為紐帶的產學研協同創新和利益分配機制。推進長株潭三市科教、人才等創新資源的整合共享，實行人才全球招聘制度，試行高級人才雙聘制度，探索非檔案化人才管理模式。建立與國際通行做法相銜接的人才評價機制和職業資格認證體系。實行專利、商標、版權三合一的知識產權管理體制。

　　（四）生態環境體系：建設全國性長沙排污權交易所

　　強化資源有償使用和污染者付費政策，探索推行資源環境資產化管理和環境產權、使用權交易制度，嚴格執行地區污染物排放總量控制及排污許可證制度，建設全國性長沙排污權交易所。探索建立生態環境補償新機制。實行階梯式計量水價制度，建立生態補償基金。以飲用水源保護區、自然生態保護區、生態公益林和基本農田為重點，通過政策補償、資金補償、實物補償和智力補償等形式，建立健全生態補償機制。建立健全戰略環評、規劃環評及項目環評機制。大力推行環境污染責任保險（綠色保險）制度，構建全覆蓋的環境監管系統。

　　（五）城鎮體系：探索新型市政公用事業管理體制

　　實施生態型組團式開發，努力形成資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧的城鎮化發展新格局。加強以防洪、交通、污染整治、生態建設和保護為重點的市政公用設施建設，加強以通信和公用信息平臺為重點的現代信息基礎設施建設，加強城鎮公共服務設施建設等。探索政企分開、公有主體、適度競爭、政府扶持的新型市政公用事業管理體制。鼓勵以公有民營、民辦公助、股份制等多種形式投資城市建設。探索城市重大建設項目通過發行股票、債券等方式進行投融資。

　　（六）統籌城鄉體系：建立一元化的戶籍制度

　　推進土地向規模經營集中、農民居住向城鎮集中、工業向園區集中，率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。建立城鄉生產要素市場一體化的體制機制。深化農村土地制度改革，改革農村集體林權制度，建立土地承包經營權流轉市場。建立城鄉基礎設施建設一體化的體制機制，實現城鄉共建、城鄉聯網、城鄉共享。以實現基本公共服務均等化為取向，建立覆蓋城鄉居民的義務教育體系、社會保障體系、公共衛生體系和文化服務體系。建立城鄉勞動力就業一體化的體制機制。建立城鄉社會管理一體化的體制機制。深化戶籍制度改革，建立一元化的戶籍制度，放寬農民進城落戶的條件。實行鄉鎮改街道，行政村改社區，推進鄉鎮街合一、村社合一，建立城鄉一體化的管理體制。

　　（七）公共管理體系：探索實行職能有機統一的大部門體制

　　加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制。探索建立決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。積極推進市場中介服務領域的全方位開放，大力引進和培育會計、審計、律師、資產評估、投資咨詢、資信評級等各類專業服務機構。積極探索逐步放開信用市場。

　　（八）法規制度體系：制定綠色GDP考核指標體系

　　借助成熟市場經濟國家的成功經驗，構建對接國際慣例的、適應”兩型”社會建設需要的政府經濟管理規則、市場交易規則、企業行為規則。建立科學的收入分配調節機制，在初次分配領域進一步提高市場化程度，在再分配領域探索建立政府有效調節機制，理順社會分配關系。科學制定投資強度標準，探索節約集約用地新模式。創新土地利用規劃管理模式，建立城鄉統一的土地管理制度，建立征地補償和被征地農民安置新機制，改革集體建設用地土地使用制度。建立科學的政績考核機制。探索建立”兩型社會”指標監測和評價體系，實行目標責任制和資源環境問責制。制定綠色GDP考核指標體系，建立科學考評辦法，完善公眾參與和社會監督機制。